Снижение исполнительской дисциплины в украинской властной вертикали В ходе предвыборного противостояния с бывшими союзниками, секретариат Виктора Ющенко слил информацию о состоянии исполнительской дисциплины в правительстве в период премьерства Тимошенко. По официальным данным, за первое полугодие 2005 года, из 112 поручений президента правительство выполнило только 36, то есть 32%. Надо помнить, что правительство Тимошенко было отправлено в отставку не по итогам полугодия, а в сентябре, то есть, находилось у власти ещё и большую часть третьего квартала.
По этому периоду данных нет, не исключено, что итоги второго полугодия секретариатом не подводились. Однако нет оснований считать, что правительство Тимошенко в последние два месяца своей деятельности улучшило данную статистику. Этот вывод подтверждается и тем, что 25 июля 2005 года, Ющенко вновь обращается к теме исполнительской дисциплине и подписывает указ «Вопросы контроля за выполнением указов, распоряжений и поручений Президента Украины», регламентирующий деятельность контролирующих органов и усиливающий их значение.
Также нет оснований считать, что состояние дел с выполнением поручений президента улучшило правительство Еханурова. Во-первых, пропагандистские ресурсы НСНУ не замедлили бы отметить такое достижение. Во-вторых, об этом можно судить уже по тому, как выполняются наиболее резонансные поручения президента, например, требования незамедлительного возвращения НЗФ в госсобтвенность или инструкции о ведении газовых переговоров. Проблема низкой исполнительской дисциплины не нова и существовала в органах государственной власти Украины с первых дней независимости.
Точные данные никогда не публиковались, но Л.Кучма неоднократно, со ссылкой на контрольное управление своей Администрации, утверждал, что не выполняется около половины всех поручений президента. Необходимо учесть, что в бюрократической терминологии «Поручением Президента Украины» именуется соответствующим образом оформленный документ, содержащий конкретные поручения министерствам, ведомствам, госадминистрациям, правительству в целом или любому из непосредственно, а, в отдельных случаях, и опосредовано подчинённых президенту чиновников.
Однако помимо этого, поручения могли оформляться указами президента, письмами президента или чиновников Администрации, имевших право использовать формулировку «по поручению Президента Украины», а также резолюциями Президента Украины на поступающих на его рассмотрение документах и иными способами. Поскольку проконтролировать весь этот массив разрозненной документации было невозможно, а ведомства, зачастую, обращались с просьбами отложить срок выполнения конкретных поручений, а позднее и вовсе отменить их в силу изменившихся обстоятельств, то не будет преувеличением считать, что реально не исполнялось около 60% всех поручений главы государства.
К этому необходимо добавить неисполнение правительственных решений, а также затруднения, возникавшие в вопросах координации действий облгосадминистраций и центральных органов государственной власти. В последнем случае, зачастую сталкивались честолюбия, амбиции и влиятельность губернаторов и министров. Наконец, зная неконструктивное отношение президента к парламенту, министерства и другие органы исполнительной власти зачастую позволяли себе игнорировать постановления Верховной Рады.
О том, что ситуация при новой власти не изменилась, свидетельствует отчёт главы Донецкой облгосадминстрации об исполнении поручений президента Ющенко от 15 июля 2005 года, данных во время его пребывания в Донецке. Из семнадцати пунктов облгосадминистрация считает полностью выполненными 14, выполнение которых полностью зависело т донецких властей частично выполненными – 3 и не выполненным один пункт. При этом отмечается, что невыполнение связано с обструкционистской позицией центральных ведомств, не принявших, ни одного (!) предложения донецких властей.
Таким образом, получаем достаточно низкий уровень исполнительской дисциплины, при котором низшие звенья служебной лестницы принимали к исполнению от половины до трети всех обязывающих документов, спускаемых им с верхних этажей. При Кучме, были, однако, документы, исполнение которых контролировалось жёстко и по которым регулярно отчитывались руководители соответствующих ведомств. Можно выделить четыре основные группы таких документов:
1. Поручения, касающиеся выполнения международных обязательств Украины. Партнёры, как правило, регулярно интересовались ходом их выполнения и необходимо было постоянно владеть необходимой для исчерпывающего ответа информацией.
2. Поручения, касающиеся личных интересов президента и его семьи или ближайшего окружения. Здесь самый жёсткий контроль исходил от заинтересованных лиц. Достаточно вспомнить опубликованные показания экс-главы ФГИ Чечетова, в которых подчёркивает, что Пинчук чуть ли не каждый день интересовался как решается вопрос с приватизацией интересующих его заводов.
3. Поручения, инициированные самими министерствами, ведомствами или другими подчинёнными структурами. Инициатор, руководствовавшийся ведомственными или личными интересами, сам бдительно следил за выполнением подобных поручений, как собственными подчинёнными, так и другими сопричастными структурами.
4. Поручения, касающиеся вопросов, имевших широкий общественный резонанс. Их поручение контролировали СМИ, представители которых постоянно задавали неудобные вопросы на пресс-конференциях и иными способами (статьи, тематические передачи) поддерживали интерес общественности к теме.
После прихода к власти Ющенко и его команды, уровень исполнительской дисциплины резко ослаб. Не в последнюю очередь, это объясняется объективными причинами, в частности:
А) массовыми, далеко не всегда оправданными заменами чиновников среднего звена «революционерами», разорвавшими связь между руководителями и исполнителями;
Б) логичным желанием чиновничества не спешить с исполнением поручений новой власти. Речь идёт не об умышленном саботаже, а выработанным опытом, свидетельствующим о том, что вновь пришедшая власть, как правило, издаёт значительно больше, чем старая (устоявшаяся) распоряжений не обязательных к исполнению (имеющих только пиаровское значение), а также таких, которые будут пересмотрены раньше, чем выполнены.
В то же время, нельзя недооценивать и роль непрофессионализма новых руководителей, замеченного чиновниками значительно раньше, чем обществом, их нежелания заниматься рутинной работой. Но, пожалуй, решающую роль сыграла конкуренция внутри победившей команды, которая быстро разделила вчерашних единомышленников и превратила их во врагов.
Можно напомнить, что в течение всего сентября-октября 2005 года звучали открытые (в мае-августе они были более-менее завуалированы) обвинения бывших первых руководителей исполнительной вертикали в адрес друг друга. Экс-секретарь СНБО П.Порошенко обвинял экс-премьера Ю.Тимошенко и экс-госсекретаря А.Зинченко в том, что они блокировали его инициативы и саботировали выполнение решений СНБО. В свою очередь, двое упомянутых политиков, упрекали секретаря СНБО в предвзятости, необъективности, попытке превратить аппарат СНБО в параллельное правительство, а также монополизации, наряду с Мартыненко и Третьяковым доступа к президенту и влияния на него.
Понятно, что в такой ситуации (обострение конкуренции между высшими руководителями аппарата власти) управляемость исполнительной вертикалью резко упала, а чиновничество было занято не столько выполнением поручений вышестоящих структур, сколько проблемами самосохранения и бюрократического выживания в условиях междоусобной борьбы в верхушке госаппарата.
Примером может послужить нынешний руководитель секретариата президента О.Рыбачук. В правительстве Тимошенко он занимал пост вице-премьера по европейской интеграции. Им лично не было выполнено ни одно из поручений Ющенко, касающихся данного направления также своих собственных обещаний. В частности, Украина не только не стала членом ЕС в сжатые сроки, но в Брюсселе отказываются даже говорить о какой-либо перспективе для Киева.
Приток иностранных инвестиций в экономику страны не увеличивается (как было запланировано) но сокращается. Украине не удалось расширить своё присутствие на европейских рынках, равно как и решить вопросы с облегчением трудовой миграции. Полностью провален план вступления в ВТО в 2005 году. Наконец, оптимистичные заявления о скором вступлении в НАТО также должны восприниматься с изрядной долей скепсиса, поскольку:
во-первых, оптимизм официальных властей Украины пока разделяют (на словах) только официальные представители США. Слово Вашингтона, конечно, во многом является определяющим, но европейцы имеют возможность блокировать любое решение о приёме и с каждым годом их противостояние США (в том числе и по вопросу о целесообразности дальнейшего расширения блока) является всё более открытым и жёстким;
во-вторых, на сегодня не только ещё не приняты даже предварительные решения, которые дали бы Украине шанс рассчитывать на приём хотя бы в 2008 году, но даже не поставлен вопрос о них в руководящих структурах Альянса. При длительности НАТОвских процедур и необходимости для Украины выполнить массу дорогостоящих технических требований, 2-3 года – срок для присоединения к НАТО не реальный;
в-третьих, в течение последнего года социологические исследования фиксируют устойчивую тенденцию к снижению числа сторонников европейской и, особенно, атлантической интеграции, среди украинских избирателей. Уже этот факт свидетельствует о провале внешнеполитических планов действующей власти на данном направлении. Если после года правления людей, официально провозгласивших вступление в НАТО своим приоритетом, количество сторонников такой политики, ранее (при власти, которую квалифицировали как пророссийскую) постоянно увеличивавшееся, стало падать, значит те представители власти, которые отвечали за данное направление умудрились дискредитировать в глазах избирателя саму идею вступления в Альянс;
в-четвёртых, крайне высока вероятность того, что уже в апреле реальной властью в Украине будут обладать политики, имеющие несколько иной взгляд на внешнеполитические приоритеты. С этой точки зрения, шансов, что будет продолжена если не проНАТОвская политика, которой и так нет, то хотя бы проНАТОвская риторика, остаётся крайне немного.
Кроме того, надо заметить, что помимо очевидного провала всех основных приоритетных направлений внешней политики, определённых президентом, Рыбачук также не сумел выполнить свои чисто технические функции и организовать взаимодействие во внешнеполитической сфере МИД, Минэкономики и других правительственных ведомств.
Тем не менее, он был назначен руководителем секретариата президента, что, до полного вступления в силу политреформы, является очевидным повышением в сравнении с должностью одного из вице-премьеров. Результат налицо. Ныне МИД и секретариат президента, по крайней мере, на уровне заявлений, проводят несовпадающую внешнюю политику. Так, МИД поддержал «местную инициативу» по захвату Ялтинского маяка, в то время, как в секретариате Ющенко ссылались на свою неосведомлённость и воздерживались от комментариев. Кстати, позиция МИД до сих пор не поддержана и не опровергнута президентом.
Аналогичным образом расходится позиция МИД, заявлявшаяся первыми заместителями министра Бутейко и Огрызко с позицией Кабмина, и ЦИКа относительно целесообразности приглашения и необходимости регистрации наблюдателей от СНГ. Более того, позиция МИД и здесь вступает в противоречие с позицией президента. Своим указом Ющенко поручил обеспечить проведение максимально честных и открытых выборов.
С этой точки зрения попытка ограничить возможности наблюдения за ходом выборов наблюдателей от организации в которой Украина состоит и которые заявляли о нарушениях со стороны оранжевых на президентских выборах, является ни чем иным как откровенным саботажем поручения Ющенко. Понятно, что нельзя убедить мир в честности выборов, пытаясь ограничить возможности контроля над их проведением со стороны тех, кто тебя критиковал.
Это, однако, далеко не всё, очевидная разность в оценках и позициях между МИД и президентом по газовому вопросу дошла до того, что газета «Зеркало недели» противопоставила «патриотизм» МИДа, «предательству» со стороны президента и руководства Минтопэнерго и НАК «Нафтогаз Украины». Также подверглась критике и позиция, занятая премьером Ехануровым.
Понятно, что когда противоречия между различными центральными органами исполнительной власти столь очевидны, то говорить о какой-либо последовательности, или о более-менее приемлемом уровне исполнительской дисциплины не приходится. Фактически вопрос заключается в том, насколько руководители исполнительной власти, включая президента, контролируют отдельных министров и их ведомства.
Эта проблема дополнительно обостряется противостоянием между президентом и парламентом по поводу отставки правительства.
Отказавшись признавать не только приставку и.о. за членами Кабмина, но и факт увольнения министров Плачкова и Головатого, Ющенко только усилил неразбериху в исполнительной вертикали. Пока президент (в условиях отсутствия Конституционного суда) ведёт дискуссию о легитимности тех или иных решений парламента, а депутаты обнаруживают в высказываниях Ющенко и представителей руководящего звена «Нашей Украины» угрозы проведения государственного переворота и призывы к насильственному изменению конституционного строя Украины, чиновники получают возможность действовать на свой страх и риск и самостоятельно решать какие решения и какого органа конституционны и какие из них выполнять, а какие не стоит.
Упомянутая «самостоятельность» министерств и ведомств также возникла далеко не в последние недели и месяцы. Просто, на сегодня разбалансированность государственного аппарата стала уже очевидной.
В то же время, уже в сентябре среди причин увольнения правительства Тимошенко Ющенко называл невыполнение поручений президента по преодолению сахарного, мясного и бензинового кризисов. Очевидно, политики и эксперты могут дискутировать относительно эффективности той или иной стратегии, предлагавшейся правительством или его оппонентами, но сам факт невыполнения указанных поручений президента сомнения не вызывает.
Следует также подчеркнуть, что уже тогда наблюдались симптомы болезни, поразившей к концу года правительственный организм. Несмотря на то, что достаточно острые разногласия, существовавшие между членами правительства Тимошенко, удавалось не выносить на публику практически до последних дней существования данного Кабмина (хоть в политических и экспертных кругах никто не сомневался, что Тимошенко не контролирует большую часть своих министров, включая ТЭКовскую команду), тем не менее, острая критика первым вице-премьером А.Кинахом решений Кабинета и действий Премьера задавала будущий формат отношений во власти. Просто на данном этапе эта практика обратилась против тех, кто её инициировал или позволил беспрепятственно разрастаться.
На первом этапе острая политическая борьба, а в данное время паралич правительственных структур, парализуют даже выполнение тех поручений президента, которые не вызывают ни резкого неприятия влиятельными чиновниками, ни особо острой критики общественности, не несут серьёзной политической или предвыборной нагрузки и не требуют особого напряжения сил. Так, например, А.Омельченко регулярно критикует Министерство обороны, Министерство культуры и труизма и Кабмин в целом за невыполнение поручения президента относительно создания музейного комплекса «Художественный арсенал».
При всей неоднозначности данного решения В.Ющенко и ограниченности возможностей бюджетного финансирования, правительство, опираясь на заинтересованную помощь киевского мэра, могло, по крайней мере, формально отчитаться об исполнении такого простого пункта, как выведение с территории комплекса складов Минобороны. Со своей стороны Минкульт даже не попытался выполнить большую часть данных ему поручений. Не исключено, что это связано с тем, что вначале все силы министерства были брошены на борьбу с Резниковичем, а затем на преодоление последствий правления О.Билозир.
Аналогичным образом обстоит дело с выполнением поручения президента Минсельхозу относительно решения вопроса с запретом на экспорт в Россию украинских мясных и молочных продуктов. С одной стороны, Ющенко требует договориться до 7 февраля, с другой – Баранивский отказывается предоставлять запрашиваемую российской стороной информацию о поставщиках, ссылаясь на «коммерческую тайну» и угрожает ответными санкциями, с третьей – советник президента Л.Козаченко заявляет, что данный вопрос можно решить только на уровне глав государств и не раньше, чем состоятся парламентские выборы в Украине.
На этом фоне, обвинения со стороны депутатов в адрес Министерства финансов, в невыполнении решений президента и Верховной Рады об усилении социальной защиты граждан, если чем и привлекают внимание, так это тем, что, как правило, все украинские правительства накануне выборов стремились избежать подобных обвинений. Порой их старание заходило даже так далеко, что их обвиняли в обратном – в популизме.
К Минфину, однако, есть более серьёзные претензии. Счётная палата считает, что бюджет 2005 года не был выполнен, а отчёт Минфином сфальсифицирован. Её позиция представляется тем более обоснованной, что не удалось удержать даже близко к запланированным ни одного из макроэкономических показателей. Сальдо внешнеторгового баланса, уровень инфляции, темпы роста ВВП крайне далеки от расчётных. Все эти показатели намного хуже. Совершенно непонятно, как при этом удалось выполнить бюджет?
Наконец, наиболее серьёзная проблема, связанная с выполнением поручением президента – вышеупомянутая проблема восстановления контроля государства над НЗФ. Она имеет серьёзнейшее не только внутриполитическое, но и внешнеполитическое значение.
НЗФ – второй по значимости, после «Криворожстали» объект, называвшийся на «майдане» в качестве примера беззастенчивого воровства представителей прошлой власти. События, связанные с заводом, привлекли повышенное внимание СМИ и вызвали большой общественный резонанс. Достаточно вспомнить хотя бы «Никопольский майдан», в ходе которого представители Пинчука, в его присутствии и с его согласия обещали немедленно уйти с завода, если таково будет решение Верховного Суда.
Решение Верховного Суда вынесено давно, более того, по словам председателя ФГИ В.Семенюк, топ-менеджмент Пинчука покинул завод. Но она считает, что именно отсутствие представителей бывшего владельца, признанного судом незаконным приватизатором, мешает восстановить государственный контроль над НЗФ. Причём, эти аргументы, В.Семенюк привела в ответ на поручение Премьера о немедленном восстановлении государственного контроля, которое фактически повторяло аналогичное поручение президента более, чем полугодичной давности.
Ни поручение главы государства, ни поручение главы правительства, ни решения судов не выполнены. Глава ФГИ откровенно заявила, что и не собирается их выполнять, просто потому, что не считает нужным и якобы не знает как.
В демократическом государстве чиновник, который не хочет или не умеет выполнить поручение правительства или главы государства, а уж, тем более, решение суда, вступившее в законную силу, немедленно уходит в отставку. В.Семенюк фактически издевается над руководством государства и над судебной системой около полугода, без каких-либо последствий для себя лично.
Учитывая, что именно по вопросам, связанным с НЗФ, В.Семенюк была неоднократно публично обвинена в коррупции и никак не прореагировала на эти обвинения, косвенно подтверждённые даже Генпрокуратурой, перед обществом и иностранными партнёрами Украины предстаёт картина власти, которая слишком слаба, чтобы добиться от сравнительно мелкого чиновника выполнения законов и собственных поручений, которая, таким образом, не контролирует собственных министров и, значит, потеряла контроль над страной. Это сигнал, что каждый чиновник фактически стал удельным князем в своём ведомстве и апелляция к закону, Конституции или к центральной власти поможет мало.
Естественно, что это нивелирует все заявления президента о необходимости улучшить инвестиционный климат, о том, что реприватизация имеет определённые, заранее заданные пределы, за которые не выйдет, что правительство готово дать инвесторам существенные гарантии. Реально инвесторы видят, что договариваться им надо с председателем ФГИ, которая по своему произволу и будет решать, что законно, а что нет.
В качестве общего вывода, ещё раз подчеркнём, что падение исполнительской дисциплины практически до нуля является даже более убедительным свидетельством развала национальной государственности, чем экономические проблемы или внешнеполитические поражения. Чиновничество – чётко иерархизированная структура, заинтересованная в сохранении определённых правил игры, которые гарантируют ему востребованность.
Непреложным, основным правилом, своего рода Конституцией чиновничьего сообщества, является правило абсолютного повиновения вышестоящим членам иерархии. Если оно нарушается нагло и в массовом порядке, значит, речь идёт о том, что чиновники не верят в способность нанявшего их на службу государства обеспечить их интересы и начинают искать другие способы и формы выживания.
Последний раз с такой ситуацией столкнулся СССР в 1991 году. Сверхдержава, наводившая страх на весь мир, исчезла тогда внезапно и совершенно незаметно даже для своих собственных граждан.
«Центр исследований корпоративных отношений»
