Редакция сайта corporativ.info. предлагает вниманию читателей статью А.Трошиной и В.Головко.
С нашей точки зрения в данном материале представлен достаточно полный и неангажированный анализ нерешённых конституционных проблем Украины, которые стали одной из причин текущего противостояния между оранжевой коалицией и оппозицией в лице Партии регионов.
Исполнительная власть и Конституция: в поисках баланса
Эффективность работы исполнительной ветви власти напрямую связана с тем, насколько влиятельным и стабильным является ее главный институт – Кабинет министров. 15-летняя история конституционного процесса в Украине показывает, что до сих пор не найдена формула, которая бы обеспечила автономность его деятельности, а также оптимальное соотношение подконтрольности правительства Верховной Раде или Президенту.
Такая ситуация скорее закономерна, чем случайна. В переходных социальных системах, к которым сегодня относится и Украина, конституционные решения, определяющие пространство властных институтов, представляют собой фиксацию существующего баланса политических сил. А то, что в этот баланс не вписывается, – либо попирается, либо игнорируется, либо становится объектом острой борьбы. Конституционная реформа 2004 года, задумывавшаяся как механизм создания новой конфигурации властных отношений, под которую должен был быть подстроен реальный расклад политических сил, являлась попыткой «революции сверху». Ее незавершенность еще в большей степени разбалансировала политическую систему Украины, что, в свою очередь, привело к резкому падению эффективности государственной власти в целом, и, особенно, ее исполнительной ветви.
Двоевластие: конституционный процесс в 1-й пол. 1990-х гг.
В Конституции, действовавшей в 1-й пол. 1990-х годов, был заложен крайне противоречивый механизм формирования и функционирования исполнительной власти. С одной стороны, она сохраняла принципы и нормы советского конституционного права (разумеется, без положения о руководящей роли Коммунистической партии), согласно которым исполнительная и судебная власти любого уровня формируются и контролируются соответствующими советами. В частности, в тогдашнем Основном законе указывалось: «Верховная Рада Украины, Верховная Рада Автономной Республики Крым и местные рады народных депутатов…создают соответствующие органы государственного управления, исполнительные, распорядительные, а также другие подотчетные им органы». Поэтому назначение и отставка Кабинета министров и его отдельных членов, как и контроль над его деятельностью, – пребывали в компетенции Верховной Рады.
С другой стороны, появление нового властного института – всенародно избранного и независимого от Верховной Рады Президента Украины, – в связи с чем были приняты соответствующие поправки, заложило в Конституции ряд противоречий и двусмысленностей в трактовке функций органов власти. Согласно Конституции начала 1990-х, Президент был главой одновременно государства и исполнительной власти. В отношении последней довольно невнятно указывалось, что он «осуществляет руководство и направляет исполнительную деятельность Кабинета министров». Президент также получил полномочия представлять парламенту кандидатуры на должности премьер-министра, министров обороны, иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции и др. Кроме этого, он имел право вводить в состав правительства других руководителей центральных органов исполнительной власти.
Таким образом, хотя Конституция и разделяла компетенцию Верховной Рады и Президента в вопросе формирования правительства, на стадии контроля над его деятельностью она фактически легализовала двоевластие. Оба властных института имели рычаги влияния на Кабмин, но при этом не были взаимозависимы друг от друга. Основной закон тогда не предусматривал президентского права распускать парламент, а народные депутаты не имели легитимного пути объявления импичмента Президенту. Более того, ситуацию, когда президент руководил правительством, не назначая большинство его состава, и не имел права инициировать его отставку, можно считать аномальной. Наконец, полномочия Кабмина по Конституции оставались крайне ограниченными, за исключением случаев, когда парламент делегировал ему право издавать декреты, имевшие силу закона. Вполне логично, что в такой ситуации эффективность правительства была обратно пропорциональна степени конфликтности в отношениях Президента и Верховной Рады.
Широкие полномочия, которые тогда были у представительской ветви, создавали предпосылки для формирования парламентской системы и сохранения ее ключевой роли в формировании исполнительной власти. Однако основным препятствием для эволюции политической системы в сторону парламентской республики на тот момент, была внутренняя слабость Верховной Рады, обусловленная, с одной стороны, сильными позициями консервативных, а с другой, – неструктурированностью национал-демократических сил. В результате многочисленных внутренних конфликтов законодательный орган оказался неспособным взять на себя ответственность за политическую и социально-экономическую трансформацию страны.
В то же время, свою историческую роль сыграл и «личностный фактор»: в составе Верховной Рады не оказалось политической фигуры, способной объединить вокруг себя народных депутатов: наиболее влиятельные политики больший потенциал для себя и возглавляемых ими сил видели именно в президентском институте. Поэтому, несмотря на то, что по Конституции объем полномочий парламента был больше, чем у Президента, фактический баланс сил складывался в пользу главы государства, особенно после избрания на этот пост Леонида Кучмы и переизбрания парламента. Индикатором этого стал Конституционный договор 1995 года, согласно которому полномочия по формированию исполнительной власти оказались сконцентрированными в руках Президента. Он назначал премьер-министра и формировал состав Кабмина, который отныне нес ответственность только перед главой государства. Верховная Рада могла влиять на правительство лишь путем утверждения или не утверждения программы его работы, впрочем, оставалось юридически не прописанным, какими были бы реальные последствия данного шага. Единственным случаем, когда народные депутаты в соответствии с Конституционным договором могли вынести вотум недоверия правительству или его отдельным членам, был не поданный вовремя проект Государственного бюджета. При этом на рассмотрение Верховной Рады законопроект о бюджете подавал Президент, т.е. правительство и здесь оказывалось зависимым от него.
Таким образом, по состоянию на 1996 год Верховная Рада практически полностью лишилась возможности формировать и контролировать исполнительную власть. Однако это была временная ситуация.
Конституция и баланс сил 1996: место боя – Кабмин
Ночным принятием 28 июня 1996 года новой Конституции Украины, Верховная Рада сыграла на опережение и не дала Л.Кучме провести желательный для него вариант Основного закона на референдуме. Тем самым она вернула себе часть властных полномочий. В частности, в ней появилось положение о необходимости утверждать ту или иную кандидатуру на должность премьер-министра, а также возможность отправить правительство в отставку. Плюс к этому появилась пусть довольно невнятная, но симптоматичная норма о том, что Верховная Рада «контролирует деятельность Кабинета министров». Полномочия же по формированию правительства и руководству его деятельностью сохранились за Президентом: он назначал премьер-министра, министров и других руководителей органов исполнительной власти.
Таким образом, у парламента появились рычаги для блокирования отдельных инициатив правительства и президента, но не было полномочий для последовательного и регулярного контроля над исполнительной властью. В то же время сложившаяся ситуация вполне устраивала ряд сил в парламенте (в первую очередь, левую и правую оппозиции), поскольку позволяла им критиковать правительство или даже ставить «палки в колеса» его инициативам, не неся при этом ответственности за проводимую политику и социально-экономическую ситуацию в стране. Одновременно с этим из Конституции исчезло положение о том, что Президент является главой правительства: получалось, что де-факто контролируя его деятельность, он, в случае необходимости, мог дистанцироваться от политики Кабмина и оправить его в отставку.
Все это создавало двусмысленность в основах деятельности правительства и существенно снижало его роль и влияние, как центрального института исполнительной власти. Одним из последствий такой ситуации стало появление так называемых «технических Кабминов» либо же «Кабминов отпущения». С другой стороны, недостаток и большая зависимость от других властных институтов, создавали удобное поле для бывших премьеров продвигать себя в качестве политических жертв, которым не дали возможность реализовать свой потенциал. В информационном пространстве и массовом сознании разыгрывались игры в «хорошего Президента – плохую Верховную Раду» и наоборот, «хорошую Верховную Раду – плохой Кабмин» и т.д.
Попыткой Президента взять правительство под свой полный контроль стали «парламентский переворот» и совещательный референдум по внесению поправок в конституцию в 2000 году. Однако начало акции «Украина без Кучмы» не дало возможности пропрезидентским силам довести свои инициативы до логической имплементации. Неудача в устранении двойственного влияния на Кабмин привела к тому, что реальная власть перемещалась к институту, не предусмотренному Конституцией, – Администрации Президента. Такая ситуация сохранялась благодаря хрупкому компромиссу в стане правящих элит, но была нелегитимной. А ее гарантом выступала личность Президента.
Формально, передавая большую часть полномочий главе государства, влияние на исполнительную власть получали несколько центров силы. Баланс между различными группировками «партии власти» обеспечивал Леонид Кучма. Однако завязанное на его личности относительное равновесие, после прихода к власти нового президента, было бы нарушено, не зависимо от того, кто пришел бы на эту должность. Конечно, данная проблема могла бы решаться «третьим сроком» Кучмы, тем более что данный вариант был санкционирован Конституционным судом. Однако внутри- и внешнеполитическое напряжения вокруг этого вопроса уберегло второго украинского Президента от данной авантюры. Поэтому возникла необходимость демонтажа сложившейся системы и создания новой модели власти, которая бы при новом Президенте была сбалансирована между различными властными институтами и, прежде всего, за счет усиления влияния правительства. Это стало стимулом для многочисленных проектов конституционной реформы, а равно как и причиной сложности в достижении компромисса. В результате президентские выборы-2004 в Украине стали уникальным историческим феноменом и парадоксом, когда в результате «революции снизу» были приняты условия «революции сверху», что свидетельствовало о политической незрелости отечественных элит.
Бреши в конституционной реформе
Заложенная в поправках к Конституции Украины система идей, согласно заявлениям ее идеологов, призвана ликвидировать, во-первых, всевластие Президента, а во-вторых, определить ответственного за формирование правительства и проводимую им политику.
Согласно поправкам, основное влияние на работу правительства будет осуществлять парламент – точнее парламентское большинство (коалиция). Последнее обязано иметь «согласованные политические позиции» и быть способным сформировать правительство и выдвинуть кандидатуру премьер-министра. После утверждения, Кабмин несет ответственность перед Верховной Радой, которая имеет право отправить его в отставку.
Полномочия Президента теперь ограничены правом выносить на утверждение парламента кандидатуру премьер-министра, первоначально предложенной со стороны большинства (за ним также остается назначение руководителей силовых и внешнеполитических ведомств). Если раньше глава государства имел право отменять любые акты Кабинета министров, то отныне он может остановить их действие только «по мотивам их неконституционности с одновременным обращением в Конституционный суд» (кстати, в новом варианте Основного закона, для Верховной Рады аналогичная возможность отменять действия правительства не прописана). В то же время, в полномочия Президента входит право предложить парламенту рассмотреть вопрос об ответственности Кабмина, следствием чего может стать отставка последнего.
Таким образом, полномочия Виктора Ющенко в части формирования правительства теперь с формальной точки зрения значительно ограничены. А его основная функция, согласно действующей Конституции, в этом вопросе – контроль над выполнением народными депутатами своих обязанностей по формированию Кабмина. Он имеет право распустить парламент в случае, если в течение одного месяца не сформирована коалиция депутатских фракций либо в течении 60-ти дней после отставки правительства не сформирован состав нового Кабинета.
В нынешнем виде, конституционная реформа носит явно не завершенный характер. Ей не хватает законодательной базы (в частности, закона о Кабинете министров, нового регламента работы Верховной Рады), кроме того, она содержит противоречия и в некоторых положениях слабо пересекается с политической реальностью.
Во-первых, идея коалиционного правительства и императивный мандат в «чистом виде» не учитывают ныне существующего баланса политических сил, а также возможности его изменения в будущем. В Основном законе не предусмотрена вероятность переформатирования коалиции, либо входящих в нее отдельных политических сил. Он искусственно закрепляет существующую в настоящий момент конфигурацию политического пространства, которая в значительной мере является ситуативной. Поэтому правительство, созданное преимущественно с целью поддержать коалицию, вряд ли будет долговечным и способным выработать эффективную стратегию развития страны. Кроме того, это чревато тем, что члены Кабмина, зависимые от выдвинувших их фракций, будут проводить политику исключительно в интересах своей политической силы. Такой вариант является прямым путем к дезорганизации работы правительства.
Во-вторых, в соответствии с буквой Конституции, существует двусмысленность в трактовке положения о распаде коалиции: фактически, после этого не обязательно создавать новую коалицию. Ведь Президент может распустить Верховную Раду, только если коалиция не создана после парламентских выборов, либо если не сформировано правительство. При этом ничего не говорится о том, обязано ли правительство уходить в отставку после распада сформировавшей его коалиции.
В-третьих, не урегулирован вопрос о взаимоотношениях внутри парламента. Например, о распределении должностей в парламентских комитетах и статусе оппозиции. Кроме того, исходя из положения, что вопрос об отставке правительства относится к полномочиям Верховной Рады в целом, у оппозиции сохраняется возможность дестабилизации работы законодательной и исполнительной ветвей власти.
В-четвертых, если исходить из текста Основного закона, то полномочия коалиции заканчиваются созданием правительства. Равным образом не регламентируется вопрос согласованности действий внутри коалиции и между коалицией и правительством. Это создает предпосылки для разного рода коллизий во взаимоотношениях парламента и Кабмина. При этом коалиционный договор, хотя и может решить ряд проблем, все же лежит вне конституционного поля и является своеобразным джентльменским соглашением, которое, судя по политической культуре элит, вряд ли может выступить гарантом стабильности.
Наконец, часть президентского окружения продолжает подталкивать главу государства к пересмотру конституционной реформы. Но проблема состоит не в самом этом факте, а в том, что эти силы действуют от противного – нежелания играть по новым правилам, которые формально ограничивают полномочия Президента. При этом нет комплексного «позитивного» варианта конституционной реформы. Не использованы в полной мере те полномочия, которые главе государства предоставлены реформированной Конституцией. С другой стороны, дестабилизирующее влияние на исполнительную власть может иметь ревизия конституционной реформы без ее законодательного сбалансирования. Речь идет, о восстановлении роли Президента в качестве определяющего центра влияния и политического арбитра. Только на этот раз его роль будет базироваться уже не на конституционных полномочиях, а на игре на противоречиях фракций, входящих в коалицию, что вряд ли сделает политическую ситуацию в стране более стабильной.
Александра Трошина, Владимир Головко, канд. исторических наук, Центр политического анализа
адрес статьи: http://dialogs.org.ua/project_ua_full.php?m_id=7595
30 июня 2006 года
