До питання про федералізацію України: умови відсутні

Останнім часом чимало політичних діячів говорять про можливість федералізації України та створення відповідних механізмів реалізації цього процесу. За допомогою вчених НАН України, Українська Європейська перспектива проводить власні дослідження. Ми будемо надавати можливість висловитися всім, кого цікавить ця тема.

Федерація (від лат. – foederatio) означає "союз", "об’єднання", і в класичному вигляді передбачає делегування владних повноважень "знизу вверх".

В унітарних державах під впливом федералізму виникають процеси децентралізації, в результаті яких формуються своєрідні гібридні форми квазіфедерації. У результаті процесів децентралізації у сучасному світі функціонують унітарні держави з яскраво вираженими елементами федералізму (Іспанія, Італія, Болівія, Філіппіни та ін.). Як правило елементи федералізму застосовуються для формування і розвитку місцевого самоврядування, розширюючи його потенціал.

Перехід від унітарного устрою до федерального може здійснюватися шляхом фіскальної децентралізації та запровадження принципів фіскального федералізму у систему міжбюджетних відносин.

Фіскальна децентралізація (ФД) та розвиток

На основі напрацювань різних вчених в останні десятиліття було проведено значну кількість теоретичних і емпіричних досліджень взаємозв’язку між фіскальною децентралізацією і економічним розвитком, результати яких виявилися доволі неоднозначними і розрізненими.

Так, на перший погляд здається, що не повинно було б бути конфлікту між ФД і регіональним розвитком, які призводять до зближення рівня доходів у регіонах. Проте, на жаль, існує ряд можливих конфліктів із вирівнюванням доходів регіонів. Місцевий вибір може конфліктувати з державними повноваженнями щодо автострад, регіональних та міжнародних аеропортів, атомних електростанцій, утилізації сміття, тюрем та ін.. Місцева влада може "кинути" соціально-небажаних осіб на сусідній регіон, ігноруючи їх бажання. Такі факти підтверджують гіпотезу, що локальний вибір може спричинити загальні негативні екстерналії.

Тому, у той час як теорія вказує на потенційний позитивний вплив фіскальної децентралізації (ФД) на економічне зростання внаслідок росту ефективності управління, емпіричні результати тільки частково підтверджують цей висновок. Так, різними вченими було отримано такі розрізнені і часто суперечливі висновки:

– ФД має значний позитивний вплив на економічне зростання на душу населення в унітарних державах, тоді як для федеративних держав такий висновок не підтверджується (Yilmaz);

– у США виявлено позитивний зв’язок між ФД і розвитком окремих штатів, а також негативний зв’язок між ФД і волатильністю їх економіки (Akai);

– ФД має негативний влив на економічне зростання країн, що розвиваються (Davoodi і Zou,  Woller і Philips);

– в Індії виявлено позитивний ефект ФД на регіональний економічний розвиток (Zhang i Zou).

Крім того, вивчення досвіду Китаю виявило, з одного боку, позитивний вплив ФД на його загальний економічний розвиток завдяки підвищенню ефективності розподілу фінансових ресурсів, а з іншого боку, негативний вплив на регіональний розвиток, спричинений надмірною децентралізованістю реалізації ключових інфраструктурних проектів, для яких притаманними є зовнішні ефекти загальнонаціонального масштабу. У цьому випадку ФД спричинила різні темпи економічного росту на рівні держави та регіонів.

Цікавими є результати дослідження німецького вченого У.Тіссена, який виявив нелінійні характеристики у взаємозв’язку ФД та економічного зростання в країнах із високим рівнем доходів на душу населення. Автор вивчив тенденції економічного зростання залежно від рівня ФД в країні і прийшов до висновку, що в країнах з середнім рівнем ФД темпи економічного росту є вищими, ніж у країнах з низькими та високими рівнями ФД. Він припускає, що це пов’язано з тим, що при надмірній децентралізації міжмуніципальні та міжрегіональні зовнішні ефекти не можуть бути інтеріоризованими, а також не реалізується економія від масштабу. У той же час при низькому рівні децентралізації спостерігається зниження ефективності при забезпеченні громад суспільними благами, що стримує економічне зростання. Тому, провівши регресійний аналіз, У.Тіссен робить висновок, що в країнах з високим рівнем доходів на душу населення середній рівень децентралізації стимулює вищі темпи довгострокового економічного зростання, ніж низький та високий рівні. Показником високого рівня децентралізації дослідник вважає частку місцевих видатків на рівні більш як 45% загальних урядових видатків, середнього рівня – 30-45% , а низького рівня – менш як 30%. При цьому, слід зазначити, що ці висновки стосуються тільки високорозвинених країн. Для країн з перехідною економікою та країн, що розвиваються, автор відмічає лінійність зв’язку між ФД та економічним зростанням: із ростом децентралізації росту вигоди від неї.

Реалізація переваг від ФД є можливою тільки при адекватному інституційному структуруванні економічного простору держави. Тому для транзитивних країн на шляху до децентралізації ключовим завданням може бути саме таке інституційне впорядкування, а позитивний вплив на економічний розвиток може проявитися тільки у довгостроковій перспективі.

З огляду на вищезазначене можна зробити певні висновки щодо перспектив розвитку суспільної фінансової системи регіону. Так, зарубіжний досвід підтверджує вплив процесів фіскальної децентралізації на економічний розвиток держави та її регіонів. Проте такий взаємозв’язок не є однозначним і характеризується певними особливостями, які зумовлені специфікою розвитку економічного простору країни, і залежить від соціокультурних особливостей господарювання, рівномірності розподілу продуктивних сил на території, інституційного середовища, стадії, на якій знаходиться господарська система (криза, депресія, зростання) та ін.

Перспективи фіскальної децентралізації і федералізації в Україні

Федералізація унітарної країни потребує посилення субнаціонального та місцевого рівня управління через закріплення за ними джерел фінансових ресурсів, за рахунок яких вони будуть здатні самостійно виконувати власні повноваження. При цьому основна частина необхідних ресурсів повинна акумулюватись безпосередньо на території відповідного регіону чи громади. Максимальний рівень децентралізації доходів стає можливим при закріпленні за місцевими бюджетами всіх надходжень від податків, зборів та платежів, зібраних у юрисдикції місцевої влади (органів місцевого самоврядування). Тому, для оцінки фінансової спроможності регіонів, співставимо розміри доходів місцевих бюджетів за сучасної системи міжбюджетних відносин із загальними обсягами акумулювання бюджетних ресурсів на їх території.

Аналіз підтверджує, що тільки в 11 регіонах розміри зібраних податків, зборів та платежів перевищували їх місцеві бюджети. Ще в 5 регіонах доходи місцевих бюджетів були вищими за розмір надходжень на їх території, але таке перевищення було в межах 25%. У той же час в 11 регіонах обсяги всіх зібраних на їх території бюджетних ресурсів не перевищував 65% їх бюджетів. 

Зроблене припущення щодо потенційної самодостатності територій виявило значну диференціацію за рівнем їх фінансової спроможності.Податкова база більшості регіонів України є недостатньою для самостійного виконання навіть тих функцій, які покладені на місцеву владу за сучасного устрою. В умовах федералізму на субнаціональному та місцевому рівні, як правило, здійснюється ширше коло повноважень, ніж при унітарності, що вимагатиме здійснення суттєвого перерозподілу фінансових ресурсів між регіонами з метою вирівнювання їх фінансової спроможності.

Згідно теорії, вигоди від фіскальної децентралізації є можливими тільки за умови відносно рівномірного розподілу доходної бази по території країни. Якщо ж такий розподіл є нерівномірним, фіскальна децентралізація породжує соціальну нерівність, а багатші громади і регіони намагатимуться "відчепитись" від бідних.

В Україні основні джерела надходжень консолідованого бюджету є розподілені між регіонами нерівномірно. Співставлення обсягів надходжень від податку з доходів громадян, податку на прибуток підприємств, акцизного збору, ПДВ, зборів за спеціальне використання природних ресурсів із кількістю населення у регіонах виявило, що найбільш рівномірно розподіленими є податок із доходів громадян та збори за спеціальне використання природних ресурсів. Розподіл податку на прибуток підприємств, акцизного збору та ПДВ за регіонами є нерівномірним, що не дозволяє застосовувати в якості джерел доходів місцевих бюджетів. Так, 2009-го року у м. Києві акумульовано 44,52% ПДВ та  45,56% податку на прибуток підприємств.

Рис. Рівномірність розподілу основних податкових надходжень консолідованого бюджету у 2009 році

Таким чином, недостатність власних та закріплених доходів місцевих бюджетів, нерівномірність розподілу податкової бази в Україні (ПДВ, акцизи, податок на прибуток підприємств), мобільність податкової бази (податок на прибуток підприємств) на сучасному етапі розвитку обмежує переваги від глибокої децентралізації державного управління та впровадження федеративного устрою симетричного типу. Запровадження ж асиметричної федералізації в Україні несе загрози значного посилення міжрегіональних соціально-економічних диспропорцій.

Структура регіонального розподілу основних податкових надходжень консолідованого бюджету

Богдан Данилишин, академік НАН України, Голова Ради по вивченню продуктивних сил України

Українська Європейська Перспектива