Коррупция существовала и существует при всех формах правления и проявляется как на уровне властных структур, так и во всех сферах жизни общества. Она представляет собой социальное явление, которое свойственно, в той или иной степени, большинству стран мира и имеет общий характер, становится глобальной проблемой. Это отмечалось в резолюции VIII Конгресса ООН «Коррупция в сфере государственного управления» еще в 1990 году.
Однако опыт исторического развития свидетельствует, что самые опасные формы преступлений в сфере финансов происходят в странах, которые находятся в процессе политического, экономического и социального становления.
В таком переходном периоде вот уже 15 лет живет украинское общество. Эволюция этого процесса привела к тому, что в исследованиях различных международных организаций Украина все чаще упоминается как одно из самых коррумпированных государств мира. По нашим же оценкам, коррупция сегодня — это реальная угроза национальной безопасности Украины.
Исследования Счетной палаты Украины, построенные на проводимых ею экспертизах, анализах, проверках, говорят о том, что у нас утвердились многочисленные виды «отношений», которые не отвечают принципам конкурентной рыночной экономики и правовому обществу. На практике между действующим законодательством и экономической реальностью существуют разрывы. «Диктатура закона» по-прежнему исполняется только в той степени, в которой она политически, экономически удобна. Большая часть активного населения продолжает жить в «договорной» экономике, где работают не по закону или официальным нормам, а в соответствии с договоренностями с теми, у кого есть реальная власть и возможности.
На наш взгляд, главная проблема тут заключается в необходимости создания и поддержки в нашем государстве социально ответственного и ориентированного на общественные цели механизма управления страной.
Сегодня нет полной ясности в том, кто, за что и как несет ответственность в решении ключевых проблем социально-экономического развития. Сохраняется дублирование функций органов исполнительной власти, деятельность которых характеризуется слабой ответственностью, исполнительной дисциплиной при реализации уже принятых обязательств, законодательных актов и решений.
К этому необходимо добавить постоянные колебания экономического курса, поиск все новых способов достижения нечетко сформулированных целей.
В подтверждение сделанных выводов приведу высказывание лауреата Нобелевской премии по экономике Дж. Тобина: «К сожалению, профессиональные советники по вопросам управления переходом посткоммунистических государств к рыночному капитализму — экономисты, финансисты, руководители бизнеса, политики — способствовали появлению ложных ожиданий. Советы давались в одном направлении: демонтируйте инструменты коммунистического контроля и регулирования, приватизируйте предприятия, стабилизируйте финансы, уберите с дороги правительства и наблюдайте, как рыночная экономика вырастет из пепла. Оказалось, что не все так просто. В этой своей эйфории советники слишком часто забывали, что экономическая победа в войне систем была достигнута не идеологически чистыми режимами свободного рынка, а «смешанными экономиками», в которых государство играло существенную, а то и решающую роль. Они также упускали из виду, что весьма сложные структуры законов, институтов и обычаев, которые веками формировались в капиталистических странах, суть — важнейшие устои современных рыночных систем».
Цитата хоть длинная, но адекватна нашим реалиям. Мы считаем, что в этих конкретных условиях главной задачей Счетной палаты Украины в решении всего комплекса проблем противодействия коррупции и мошенничеству является необходимость обеспечения тотального финансового контроля во всех сферах и на всех этапах бюджетного процесса, использования государственных средств и государственного имущества. Только такой подход может дать существенное сужение возможных незаконных и бесконтрольных действий должностных лиц в ходе расходования государственных финансовых ресурсов, управления государственным имуществом; обеспечить максимальную прозрачность в ходе формирования и использования государственных средств, своевременное информирование общественности и соответствующих государственных органов о нецелевом и неэффективном использовании собственности государства и неэффективности управленческих решений.
Решая поставленные задачи, Счетная палата Украины, на наш взгляд, достаточно эффективно взаимодействует с органами государственной власти в двух направлениях — нормативно-правовом и организационном.
В Украине, де-юре, система антикоррупционного законодательства создана. Она содержит много нормативно-правовых актов: как базовых для всех сфер социальной жизни, так и тех, предметом которых является определенная отрасль экономики или сфера общественных отношений. Однако все они принимались в разное время, разными органами, в некоторых случаях — бессистемно, без должного научного обоснования, вследствие чего и возникают коллизии и противоречия. Учитывая это, мы практически в каждом отчете по результатам проведенного аудита вносим предложения нашему парламенту и Кабинету Министров о необходимости более взвешенно подойти к этому вопросу и пересмотреть ряд положений действующего отечественного антикоррупционного законодательства в соответствии с нормами международного права и ввести в обязательную практику механизм антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов. Кроме того, проведенный нами анализ нормативно-правовой базы, с учетом результатов контрольных мероприятий, показал, что многие нормативно-правовые акты направлены на борьбу с последствиями коррупции и тенизации экономики, а не с ее причинами.
Среди основных, которые не дают возможности решить проблему коррупции, необходимо, на наш взгляд, выделить, прежде всего, наличие нечеткого, несогласованного, противоречивого законодательства и подзаконных актов, регулирующих экономические отношения. В большинстве случаев, это создает благодатную почву для осуществления коррупционных действий как в отношениях внутри органов власти, так и между ними и предпринимательской средой, а также и внутри самой предпринимательской среды.
У нас, к сожалению, отсутствует единая, законодательно утвержденная, Антикоррупционная стратегия. Несовершенная система налогообложения, как физических, так и юридических лиц «подталкивает» к тенизации экономики и коррупционным действиям. Фактически отсутствует реальная политическая воля в решительной, всеобъемлющей борьбе с коррупцией. Многое сводится к декларациям, лозунгам и мелким, несистемным действиям по выявлению отдельных случаев дачи взяток. В обществе не культивируется непримиримое отношение к самой сути этого явления, к спокойному, существующему уже на уровне менталитета, отношению к коррупции, как к обыденному и неотвратимому в нашей жизни.
На наш взгляд, эти причины являются системными. Поэтому требуют комплексного решения. Но существует одна, чуть ли не самая главная, основополагающая — личностный фактор. Где-то он проявляется больше, где-то меньше, в зависимости от исторически и экономически сложившихся устоев и нравов той или иной страны.
В странах с переходной экономикой личностный фактор играет пока еще превалирующую роль в системе государственного управления. Проявляется это в предоставлении должностными лицами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личной выгоды; в использовании служебного положения для «перекачки» в коммерческие структуры бюджетных средств с использованием для этого подставных лиц и родственников.
При этом коррупционные проявления на уровне органов государственной власти «измеряются» полномочиями чиновника согласно должностной инструкции по распоряжению государственными ресурсами. Подобные возможности появляются, прежде всего, при «выходе» на самые потенциально доходные коррупционные услуги по обслуживанию приватизации, лицензирования и квотирования экспортных операций, бюджетных трансфертов в регионы, кредитованию в банковской сфере, выдаче государственных субсидий и проведению государственных закупок.
Думаю, что именно в этом природа интегрированного феномена для стран с переходной экономикой. То есть, использование государственных финансов и имущества как одного из способов накопления первоначального капитала госаппаратом и приближенными к нему коммерческими структурами.
Для решения этой проблемы разработан целый комплекс общегосударственных мероприятий, принят ряд законов, где предусматривается повышение профессиональных качеств государственных служащих; разграничение функций, уточнение области компетенции и уменьшение сферы действия личностного, субъективного фактора; усиление внутреннего финансового контроля, который во многом превратился в инструмент давления на бизнес и граждан; повышение роли общественного контроля за деятельностью государственных служащих.
Безусловно, эта работа крайне необходима. Решение этой проблемы мы видим в создании и обеспечении функционирования единой системы государственного финансово-экономического контроля, как подсистемы государственного управления. И конституционный, независимый орган внешнего контроля должен в этой системе играть ключевую роль.
Исходя из места и роли высших органов финансового контроля, мы считаем, что главной задачей для нас должен являться не поиск нарушений вообще на том или ином объекте (для этого есть внутриведомственный контроль), а выявление характерных сбоев государственного механизма при осуществлении общенациональных программ, решение общегосударственных проблем через эффективное использование всех государственных ресурсов. В этом деле необходимо находить основополагающие, причинообразующие факторы, обуславливающие нарушения, коллизии и нестыковки в национальном законодательстве.
Важным направлением взаимодействия Верховной Рады Украины и Счетной палаты является совершенствование законодательства. Нормы действующего Закона Украины «О Счетной палате» наделяют Счетную палату полномочиями, по которым она по поручению Верховной Рады Украины проводит экспертизу и дает заключения по различным законопроектам. В частности, по вопросам бюджетно-финансовой и денежно-кредитной сферы, тех или иных общегосударственных программ. Это очень важная функция, особенно в период становления единой системы государственного финансового контроля страны. В своих предложениях парламенту мы показываем свое видение путей улучшения финансово- бюджетного и денежно-кредитного законодательства, акцентируя внимание на конкретных предложениях по корректировке законодательства в вопросах борьбы с коррупцией и мошенничеством.
Новым положительным импульсом в этой работе стало решение Главы Верховной Рады Украины А.А. Мороза, недавно одобренное парламентом, о том, чтобы отчеты Счетной палаты по результатам контрольных мероприятий, в ходе которых были вскрыты существенные нарушения законодательства и просчеты в управлении ресурсами, предложения по корректированию законодательного поля рассматривались на заседаниях профильных комитетов Верховной Рады Украины, а наиболее актуальные из них — на заседаниях парламента Украины, с обязательным заслушиванием руководителей министерств и ведомств, на которых были осуществлены контрольные мероприятия. По нашему мнению, это должно повысить результативность, эффективность работы и, конечно, нашу ответственность.
Составной частью реализации выводов и предложений по результатам проведенных аудитов является тесное взаимодействие с правоохранительными органами. И от того, какая будет реакция на материалы Счетной палаты, зависит оперативность возмещения ущерба государству, пресечение коррупционных деяний, хищений и «отмывания грязных денег», а также исполнение иных выводов контрольного органа по той или иной проверке.
В соответствии с Законом Украины «О Счетной палате» нам предоставлено право, в случае выявления во время контрольно-аналитических мероприятий фактов присвоения денег и материальных ценностей, иных злоупотреблений, передавать материалы проверок, экспертиз и обследований в правоохранительные органы.
Только в 2006 году в адрес Генеральной прокуратуры Украины было направлено 33 материала по итогам контрольно-аналитических мероприятий. В этих материалах большинство из выявленных правонарушений носило явно коррупционный характер. Это касается аудитов использования средств Государственного бюджета Украины на пополнение материальных ценностей государственного материального резерва; на строительство жилья для военнослужащих; аудита Минобороны Украины по вопросам использования бюджетных средств и распоряжения недвижимым имуществом; аудита эффективности использования средств Государственного бюджета Украины, выделенных Министерству охраны здоровья Украины на централизованную закупку оборудования, изделий медицинского предназначения, автомобилей скорой помощи и т. п. Реакция, безусловно, есть.
Но, в то же время, нередко направленные нами материалы уходят в недра этих органов либо мы получаем чисто формальные ответы. Для устранения такой ситуации и более жесткого контроля со стороны Счетной палаты за реализацией направленных материалов подписано соглашение и принят соответствующий порядок взаимодействия между Генеральной прокуратурой Украины, Министерством внутренних дел, Службой безопасности и Счетной палатой, регулирующий направление и рассмотрение материалов проверок о выявленных правонарушениях.
Принятие этого документа несколько улучшило ситуацию с результативностью исполнения. Однако не решило вопрос коренным образом. Мы убеждены, что этот вопрос должен быть решен законодательным путем. Законом, а не подзаконными актами. Только такой подход может обеспечить неотвратимость наказаний за проявление коррупционных действий, позволит в полной мере реализовать выводы Счетной палаты. Мы должны сломать стереотип нашего бытия, когда коррупция в стране есть, а коррупционеров нет.
И в этом, в первую очередь, нам должна помочь, если так можно выразиться, тотальная гласность, прозрачность всех этапов осуществления контрольных мероприятий, создание тем самым перелома в общественном сознании в сторону непримиримости отношения ко всем проявлениям коррупции.
Для достижения этой цели исключительно важно сделать правильный выбор методов работы высшими органами финансового контроля для предупреждения и обнаружения мошенничества и коррупции. О важности именно такого выбора образно писал известный английский мыслитель XVI века Френсис Бэкон: «Хромой калека, идущий по верной дороге, может обогнать рысака, если тот бежит по неправильному пути. Даже более того, чем быстрее бежит рысак, сбившись с пути, тем дальше оставит его за собой калека».
Валентин СИМОНЕНКО, доктор экономических наук, профессор, член-корреспондент НАН Украины, председатель Счетной палаты
День №166, суббота, 30 сентября 2006
